Eleição no Brasil: o plano de estreia do governo Lula em panda bonds, de até RMB 5 bilhões; TCU não vê irregularidade no estágio atual

Depois da reeleição de Lula, em 25 de outubro, há um item da relação Brasil-China que já andava antes da votação: a primeira emissão de títulos soberanos brasileiros em renminbi no mercado interbancário chinês, os chamados panda bonds. Até 21 de outubro, o Tesouro Nacional dizia seguir em preparação e pretender emitir em 2026, dependendo da conclusão das etapas necessárias e das condições de mercado; os materiais citados não trazem informação sobre precificação ou adiamento depois da eleição.

Até RMB 5 bilhões na estreia, prazo máximo de cinco anos, sem data

Segundo os documentos citados no acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU), o Tesouro protocolou em 25 de junho, junto à National Association of Financial Market Institutional Investors (NAFMII), com cópia ao Banco Popular da China, a Carta de Apresentação da República: pede o registro de um programa de emissões em renminbi com principal agregado de RMB 10 bilhões e fixa uma emissão inaugural de até RMB 5 bilhões, com prazo máximo de cinco anos. O Tesouro informou ao tribunal que RMB 10 bilhões equivalem a cerca de US$ 1,47 bilhão e a primeira emissão a cerca de US$ 735 milhões. A carta registra a intenção de remeter os recursos líquidos em renminbi e convertê-los em dólares para pagamento da dívida pública federal.

O plano foi anunciado pelo ministro da Fazenda, Dario Durigan, em 24 de junho, em Xangai. No dia seguinte, em Pequim, ele disse à Reuters que a estreia seria de «até 5 bilhões» de yuans, que «precisamos testar e começar a construir a trajetória da dívida soberana do Brasil na China», e que esperava a emissão em dois ou três meses. Pelo calendário, essa janela passou. Em 5 de agosto, o subsecretário da Dívida Pública, Francisco Segundo, disse em webinar do Conselho Empresarial Brasil-China (CEBC): «A gente não pode garantir, porque a gente tem que vencer esses passos burocráticos»; «dependendo das condições de mercado, a República gostaria que a emissão acontecesse ainda neste ano» (Poder360).

Uma semana antes do segundo turno, em 19 de outubro, o secretário do Tesouro, Daniel Leal, discutiu possibilidades de cooperação financeira com Xuan Changneng, vice-governador do Banco Popular da China. Segundo o Investidor10, de 21 de outubro, o Tesouro informou que «tem mantido uma agenda de reuniões com diferentes autoridades e participantes do mercado na China» e que promove um roadshow com investidores «com o objetivo de apresentar a operação e avaliar a demanda e as condições do mercado local»; «o cronograma dependerá da conclusão das etapas necessárias e, principalmente, das condições de mercado», e «a decisão será pautada por critérios técnicos, de modo a assegurar uma operação favorável para a República». Ao NeoFeed, no mesmo dia, o Tesouro disse que «o plano continua sendo emitir neste ano». O Democrata, em 21 de outubro, reproduziu fontes da Bloomberg segundo as quais a primeira emissão poderia ocorrer na semana seguinte à eleição e seguiria mesmo com a vitória de Flávio Bolsonaro; o Rio Times reproduziu, via Veja, informação anônima semelhante. Não são fontes independentes entre si.

O Tesouro selecionou cinco bancos para assessorar a operação: Bank of China, ICBC, HSBC, CICC e Bank of Communications. O TCU registra que o mandato é condicional, vigora por 24 meses contados da seleção e só obriga a República se a oferta for realizada; até as respostas do Tesouro, não havia contrato definitivo nem custo incorrido.

A autorização existe; o saldo do teto ao fim do segundo trimestre era de US$ 2,61 bilhões

Em 17 de junho, a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara aprovou pedido de informações ao TCU sobre a operação, com onze quesitos. Em 7 de outubro, o Plenário do tribunal aprovou por unanimidade o Acórdão 2762/2026, relatado pelo ministro Benjamin Zymler. A conclusão é que, no estágio atual, «não se identificaram indícios de ilegalidade ou irregularidade que demandem atuação corretiva deste Tribunal»: a operação está prevista no Plano Anual de Financiamento de 2026 e insere-se no programa de emissões externas autorizado pela Resolução 20/2004 do Senado. Pela simulação do Tesouro com a posição de maio de 2026, uma emissão de RMB 5 bilhões, cerca de R$ 3,75 bilhões, aumentaria em aproximadamente 0,04% a dívida pública federal e em 1,1% a dívida externa, elevando a parcela cambial de 3,75% para 3,79%, dentro do intervalo de referência de 3% a 7%.

O acórdão registra também um número: o teto do programa autorizado pelo Senado é de US$ 100 bilhões acumulados, e ao fim do segundo trimestre de 2026 o saldo era de US$ 2,61 bilhões; a estreia de RMB 5 bilhões consumiria cerca de 28% desse saldo, e o programa completo de RMB 10 bilhões, cerca de 56%. O acórdão observa que o teto é de emissões acumuladas, que os resgates não recompõem a margem e que a recomposição depende de nova resolução do Senado. Em julho, a Fazenda propôs ao Senado substituir o limite acumulado por um teto anual de até US$ 35 bilhões; segundo o Brasil 247, que reproduziu o Valor Econômico, o coordenador-geral de Operações da Dívida Pública, Helano Borges Dias, disse então que a primeira oferta poderá ser realizada mesmo que o Senado não aprove a mudança em 2026, porque ainda há margem no teto atual.

Por que custo e risco ainda não têm resposta

O acórdão reúne outras respostas: o Tesouro informou que a gestão da dívida federal não recorre, como regra, a instrumentos de hedge dedicados a emissões em moeda estrangeira, e que o risco cambial é mitigado pela composição da carteira, pelos limites do plano anual e pela diversificação de moedas; disse não ter conhecimento de acordos ou memorandos bilaterais destinados especificamente à emissão; e o Banco Central esclareceu que o memorando firmado com o Banco Popular da China em 31 de janeiro de 2023 é declaratório e não vinculante, sem participação na liquidação ou na amortização da operação. Como referência de custo, o Tesouro apresentou os rendimentos de 2025: entre 1,6% e 2,0% ao ano para os títulos chineses de dez anos, contra 3,95% a 4,80% dos Treasuries de mesmo prazo. O acórdão adverte que esses números não equivalem ao custo final do Brasil, que dependerá do prêmio de crédito, do prazo, das despesas e das condições de mercado na data da emissão.

Empresas já emitiram; a Vale espera aprovação

Enquanto o Tesouro prepara a estreia, a Suzano já tem histórico: emitiu em 2024 RMB 1,2 bilhão em panda bonds de três anos, com cupom de 2,80%, e em 2025 mais RMB 1,4 bilhão (InvestNews). A Vale informou em 20 de outubro que sua subsidiária integral Vale Overseas Limited pediu à NAFMII (Money Times) o registro de um programa de instrumentos de dívida em renminbi para 2026-2028, de até RMB 10 bilhões; o comunicado diz que «o registro do Programa de Panda Bonds está sujeito à aprovação da NAFMII, e a apresentação do pedido de registro não constitui uma emissão de Panda Bonds no âmbito do Programa de Panda Bonds» (Reuters, reproduzida pela Forbes Brasil). Antes, em 30 de setembro, a Bloomberg Línea, citando fontes anônimas, informou que a Vale avalia uma primeira emissão de até RMB 3,5 bilhões e pretende colocar os títulos no mercado já em novembro.

A avaliação de Segundo no webinar do CEBC vem com condição: «Quando o governo acessa um mercado, permanece ativo e desenvolve uma curva soberana, o interesse pelas emissões de empresas brasileiras também cresce. Mesmo que a Suzano tenha chegado antes, uma emissão soberana pode abrir uma avenida de possibilidades para outras companhias interessadas em acessar o mercado chinês» (Comex do Brasil). Samy Podlubny, chefe da área de dívida do UBS BB, foi mais cauteloso ao NeoFeed: «É um mercado restrito a poucos investidores na China»; «Ainda não vejo como uma alternativa ao mercado de dólar, nem em tamanho, nem em prazo, nem em profundidade, nem em complexidade».

Onde a eleição entra

Segundo o Poder360, em 24 de junho, Durigan disse a jornalistas na China que não sentia o governo pressionado pelos Estados Unidos em relação às suas políticas econômicas, em especial a esta emissão: «Nós temos uma estratégia nacional e essa estratégia vai ser executada independentemente de forças estrangeiras». Em outubro, o Tesouro manteve o plano de emitir em 2026; a afirmação de que a operação seguiria mesmo com vitória da oposição vem de fontes anônimas da Bloomberg, reproduzidas por outros veículos, e o NeoFeed escreveu que a continuidade do plano seria incerta com uma vitória de Flávio Bolsonaro. Os materiais citados não permitem avaliar o efeito do resultado eleitoral sobre o cronograma ou o volume. Três pontos a acompanhar: se o Tesouro precifica ainda este ano, e com que prazo e taxa; se a Vale coloca os títulos em novembro; e se o Senado vota o novo teto anual de US$ 35 bilhões.

Nota de verificação

As informações sobre o conteúdo da Carta de Apresentação, os bancos selecionados, o saldo do programa, as simulações de impacto, a política de hedge e a natureza do memorando vêm do texto público do Acórdão 2762/2026 (relatório e voto); não obtivemos as respostas originais do Tesouro, que o acórdão classifica em parte como reservadas. Consultamos reportagens de 26 a 31 de outubro e não encontramos notícia de precificação ou adiamento. A informação da Bloomberg sobre «semana seguinte à eleição» e «mesmo com vitória de Flávio Bolsonaro» não foi obtida no original e é tratada como reprodução de fonte anônima. As declarações do Tesouro citadas por Investidor10 e NeoFeed não foram confirmadas em comunicado oficial. A citação de Durigan à Reuters foi traduzida do inglês.

Fontes

• Tribunal de Contas da União, Acórdão 2762/2026 – Plenário (TC 014.157/2026-8, sessão de 7/10/2026), PDF publicado pelo Poder360, https://static.poder360.com.br/uploads/2026/10/014.157-2026-8-BZ-SCN_panda-bonds.pdf
• Poder360, «TCU não vê irregularidade em plano para emitir títulos da dívida na China», 2026-10-07, https://www.poder360.com.br/poder-economia/tcu-nao-ve-irregularidade-em-plano-para-emitir-titulos-da-divida-na-china/
• Investidor10, «Não é só a Vale: Tesouro Nacional vai à China para preparar emissão de Panda Bonds», 2026-10-21, https://investidor10.com.br/noticias/nao-e-so-a-vale-tesouro-nacional-vai-a-china-para-preparar-emissao-de-panda-bonds-123384/
• NeoFeed, «Nem Wall Street, nem Faria Lima: Brasil começa a testar o mercado de panda bonds», 2026-10-21, https://neofeed.com.br/negocios/nem-wall-street-nem-faria-lima-brasil-comeca-a-testar-o-mercado-de-panda-bonds/
• Rio Times, «Brazil Panda Bond Targets US$747 Million in China», 2026-10-21, https://www.riotimesonline.com/brazil-panda-bond-us747-million-china-2026
• Democrata, «Brazil debuts in panda bonds for 1.333 billion», 2026-10-21, https://www.democrata.es/en/economy/brazil-finalizes-its-first-panda-bond-issuance-for-up-to-1-333-billion-in-two-tranches/
• Reuters (Joe Cash), «Exclusive: Brazil plans largest panda bond debut to 'test' waters», 2026-06-25, https://finance.yahoo.com/economy/policy/articles/exclusive-brazil-plans-5-billion-044951368.html
• Poder360, «Brasil nega pressão dos EUA e avança com emissão de títulos na China», 2026-06-24, https://www.poder360.com.br/poder-governo/brasil-nega-pressao-dos-eua-e-avanca-com-emissao-de-titulos-na-china/
• Poder360, «Tesouro quer emitir primeiros títulos Panda Bonds ainda em 2026», 2026-08-05, https://www.poder360.com.br/poder-china/tesouro-quer-emitir-primeiros-titulos-panda-bonds-ainda-em-2026/
• Comex do Brasil, «Emissão soberana de Panda Bonds na China pode abrir "avenida de possibilidades" para empresas brasileiras, projeta CEBC», 2026-08-05, https://comexdobrasil.com/emissao-soberana-de-panda-bonds-na-china-pode-abrir-avenida-de-possibilidades-para-empresas-brasileiras-projeta-cebc/
• Brasil 247 (reproduzindo Valor Econômico), «Tesouro afirma que teto anual de US$ 35 bi não afeta estreia dos Panda Bonds», 2026-07-29, https://www.brasil247.com/economia/tesouro-afirma-que-teto-anual-de-us-35-bi-nao-afeta-estreia-dos-panda-bonds/
• Vale S.A., Form 6-K, «Vale informa sobre pedido de registro de programa de Panda Bonds», 2026-10-20, https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/0000917851/000129281426004954/vale20261020_6k.htm
• Money Times, «Vale (VALE3) apresenta registro para programa de panda bonds na China», 2026-10-20, https://www.moneytimes.com.br/vale-vale3-apresenta-registro-para-programa-de-panda-bonds-na-china-lmrs/
• Bloomberg Línea, «Vale mira captar até US$ 522 mi na China com emissão de 'panda bonds', dizem fontes», 2026-09-30, https://www.bloomberglinea.com.br/negocios/vale-mira-captar-ate-us-522-mi-na-china-com-emissao-de-panda-bonds-dizem-fontes/
• InvestNews, «'Panda bonds': por que o Tesouro quer pegar dinheiro emprestado em yuan?», 2026-06-23, https://investnews.com.br/economia/panda-bonds-por-que-o-tesouro-quer-pegar-dinheiro-emprestado-em-moeda-chinesa/
• Forbes Brasil, «Panda Bonds: China Abre Nova Rota de Financiamento para Governo e Empresas Brasileiras», 2026-10-20, https://forbes.com.br/forbes-money/2026/10/panda-bonds-brasil-china/