Estudo do Insper aponta falhas em estimativas de riscos fiscais usadas pelo governo
Todos os anos, o governo envia ao Congresso, junto com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), um Anexo de Riscos Fiscais que estima o impacto potencial de ações judiciais e outros passivos capazes de afetar as contas públicas.
Um estudo do núcleo de tributação do Insper aponta falta de transparência e inconsistências metodológicas nas estimativas que impedem avaliar a real dimensão dos riscos para a União. A pesquisa foi coordenada por Vanessa Rahal Canado e também é assinada por Maria Raphaela Matthiesen e Breno Vasconcelos.
Os pesquisadores analisaram dez anos dos Anexos de Riscos Fiscais (ARF). Na LDO de 2025, o documento registra R$ 729,9 bilhões em passivos potenciais - cerca de 6% do PIB -, mas o levantamento afirma que esse número está incompleto.
Segundo Canado, não é possível sequer afirmar se a estimativa está superdimensionada ou subdimensionada porque nove disputas tributárias relevantes em tramitação no Supremo Tribunal Federal (STF) e no Superior Tribunal de Justiça (STJ) aparecem no anexo sem qualquer estimativa de impacto financeiro.
"Talvez uma bomba fiscal esteja aí e ninguém consegue ter a dimensão do tamanho dessa bomba", disse.
Procurada para comentar as conclusões do estudo, a Receita Federal não respondeu aos questionamentos da reportagem. O Ministério do Planejamento afirmou que não tem responsabilidade pelo relatório.
A Advocacia-Geral da União (AGU) fez considerações sobre um novo formato do anexo e afirmou que a LDO tem o documento para avaliar os passivos contingentes capazes de afetar as contas públicas, e que produz as informações que subsidiam o relatório exclusivamente com essa finalidade.
A pesquisa começou ainda em 2016, durante as discussões da chamada Tese do Século, quando o STF analisava se o Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS) deveria integrar a base de cálculo do PIS e da Cofins. Na época, falava-se que uma derrota da União poderia custar R$ 250 bilhões aos cofres públicos.
Intrigados com a origem da estimativa, os pesquisadores passaram a solicitar à Receita Federal o cálculo utilizado pelo governo.
Segundo Breno Vasconcelos, os documentos só foram liberados após intervenção da Controladoria-Geral da União. A resposta foi que eles não encontraram a origem daquela estimativa.
"Desde então, estamos fazendo a análise e, agora, encerramos com uma visão global dos Anexos de Riscos Fiscais dos últimos dez anos", diz Breno.
Ao longo da pesquisa, os autores encontraram casos em que o próprio governo ainda dizia estar definindo a metodologia de cálculo de determinado risco, embora o impacto financeiro correspondente já estivesse publicado no Anexo de Riscos Fiscais.
Além disso, os três pesquisadores apontam que há problemas nos métodos para elaborar as estimativas. Há casos em que as premissas dos cálculos não refletem a repercussão financeira de eventuais decisões desfavoráveis ao governo.
O relatório também aponta que há um problema de questão jurídica. Em teoria, os contribuintes que estão em litígio com a União deveriam ter acesso aos cálculos que o órgão elabora - afinal, eles são parte diretamente interessada.
Neste ano, porém, uma portaria da AGU estabeleceu que os dados individualizados deixarão de ser divulgados. "O ministro vai se basear num número ao qual ele terá acesso, mas que a sociedade não teve como verificar e, por isso, nem mesmo conseguiria contestar", afirmou Vasconcelos.
Em nota, a AGU afirmou que o formato de divulgação das informações foi revisto para "afastar a possibilidade de utilização indevida de informações a respeito da exposição da União à riscos fiscais judiciais, o que vinha ocorrendo em prejuízo da defesa da União, suas autarquias e fundações".
Segundo o órgão, o antigo formato possibilitava a individualização de ações judiciais ou temas específicos, e isso prejudicava "a paridade de armas entre as partes, na medida em que poderia revelar a expectativa de eventual condenação e suas repercussões financeiras".
A AGU também afirma que as informações eram levadas ao Poder Judiciário como se fossem confissão de dívida, e que isso influenciava as decisões dos magistrados.
O novo formato atende ao princípio da publicidade "na medida em que evidencia a exposição da União a riscos fiscais decorrentes de processos judiciais, ao mesmo tempo que resguarda informações protegidas por sigilo profissional estabelecidos", afirma a entidade.
Para os pesquisadores, a mudança reduz a possibilidade de escrutínio justamente porque as estimativas são utilizadas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional em processos no STF e no STJ.
Para Vasconcellos, os dados do ARF viram um "argumento de autoridade", como se os valores em discussão fossem aqueles que são apontados porque assim diz a Procuradoria da Fazenda Nacional, segundo os pesquisadores.
Segundo o estudo, as estimativas do ARF passaram a aparecer com frequência crescente nos votos dos ministros do STF desde 2017.
Ray Reyes/Unsplash
